【文／廖元豪】
沒有緊急命令沒關係，重點在總統有沒有下令。硬說只有緊急命令之類的非常行動才能達到效果，往往反而掩飾了決策者無能細緻規劃、充分對話，並設計有效制度的能力。
From：天下雜誌
八八水災不只衝擊了台灣的國土與政治，同時也可能是「法治」在台灣的一大考驗。
馬總統一向自命服膺法治。弔詭的是：他「依法行政」的言行，反而可能讓原本法治觀念就不太扎實的台灣人，更加藐視法治、鄙視法律。
馬總統或許沒有違法亂紀。然而，他口口聲聲法治、尊重各機關權責的話語，配上政府混亂的救災表現，會使許多民眾誤以為：法治不能救災，依法行政就會死人。
許多人不斷嚷嚷的「緊急命令」就是一例。
總統堅持用既有的「災害防救法」，拒絕發布緊急命令，在批評者眼中，這種不知變通的行為，就是無法動用軍隊、協調無方、救災無能的原因。
坦白說，是否動用軍隊，與「緊急命令」根本沒有關係，甚至跟後來的「國家安全會議」也沒有必然關聯。
總統是三軍統帥，無分緊急或平時。只要一聲令下，該動員多少就動員多少。總統如果下令按兵不動，就算颱風水災地震加緊急命令加戒嚴令加國安會議，將軍小兵與裝甲車也會不動如山。
所以，沒有緊急命令沒關係，重點在總統有沒有下令。
另外，「沒有緊急命令無法協調各單位」的說法，也似是而非。
別說災害防救法本來就有橫向垂直的協調機制，就算沒有這些機制，行政機關的「協調」，就是「人」與「行動」的問題。
哪裡有法律禁止行政機關職務協助？哪裡有法律禁止合作救災？各級政府如果主動，協調行動就可以進行。各級政府要是拖拖拉拉，最高首長嘴角一動，各機關單位就應該盡力合作。總統如果命令軍隊在高雄縣境內，聽命縣長指揮，高雄縣長就是當地的部隊指揮官。這也未必需要緊急命令。
回顧當年九二一震災所發布的緊急命令。裡面的內容多半是有關重建與安置，未必是最急迫的救災。
又因為內容抽象，許多規定要等到一個月後行政院訂定「執行要點」，才漸漸開始落實。一個月後才執行的措施，「緊急」云乎哉？
甚至要到隔年的二月，立法院通過的「九二一震災暫行重建條例」公布施行後，重建制度才真正上了軌道。緊急命令，真有那麼緊急，那麼有效嗎？如果重建、安置需要制定或修正新法規，那趕快規劃出來，積極推動，在「完全執政」的時候，有什麼困難嗎？
這麼說不是在幫馬總統辯護，而正是要怪他：既然不用緊急命令，在現行法下許多事都可以做，甚至應該做，為什麼做得這麼沒有效率？
身為總統或其他高層領導人，若真正要當一個「法治」的捍衛者，「自己不違法」是不夠的，還要能充分運用法律上各種武器及資源去實現公共利益。這樣才能讓人民相信，「法治」可以有效保護我們家園並拯救生命。
九一一災後的政府擴權
如果這點做不到，平日也許還好，一旦碰上緊急或非常時期，人民就不自主地期待「非常措施」，並對國家權力有過度且不切實際的期待。這種對國家巨靈的崇拜、憧憬，對政治人物或民眾都有很大的誘惑力。
回想一下，台灣實施了將近半世紀的「戒嚴」與「動員戡亂」，不就是在「非常時期」的帽子下，所實施的嗎？
美國政府在九一一事件後，以「反恐」為名倒行逆施，做了無數破壞法治國家ＡＢＣ的事情，而且還振振有詞。連虐囚、非法監聽、欺騙國會，都可以說成是「戰爭」的一部份，真是肆無忌憚到極點。然而，許多民眾不計較這些違法濫權，批評者還要被說成「不愛國」，連知名的法官兼法學者波斯納（Richard Posner）都公開表示他不在乎監聽是否符合程序。為什麼？
因為「非常時期」一旦啟動，它就會蔓延、滲透到所有的領域，不斷挑動人們的恐懼，再利用這種恐懼來擴張政府權限。
這些「非常措施」真的比較有效嗎？當年我們的戒嚴，連政府都承認只實施「百分之三」，可見至少有九七％是「備而不用」的。美國小布希政府時期的「非常措施」，不但擴張到許多與反恐無關的領域，而且據事後的調查指出，它們也不比正常手段更有效。
總統大人該想想
九二一大地震當年，李登輝總統在還沒發布緊急命令前，早已動用兵力了（現在還津津樂道其神速）；其他措施則要等一個月後，甚至更久的法令通過後，才逐步落實。
這樣看來，「緊急措施」似乎僅在「安撫民心」上有較為明顯的效果。就是用非常可觀的、震撼的「非常」行動，來告訴人民政府有做事。
所以，現在如果要檢討政府高官們在救災上出了什麼問題，要規劃後續重建安置措施，儘管提出。但是否需要拿「法治」當祭品，硬說只有緊急命令之類的非常行動才能達到效果？反而掩飾了決策者在細緻規劃、充分對話、設計有效制度上，是無能的。
當然，最上位的總統大人也要想想：為何你不動，大家也就不會動？甚至你覺得自己講得很明白了，態勢很清楚了，整個政府機器還是像恐龍一樣行動緩慢？你是不是太信任、依賴這個機器了？
如果機器可以自動運行，那我們選誰當總統有何差別？國家元首兼行政首長要找出方向，定出優先順序，並帶著全體公務員「動起來」，這才能讓這個鏽爛很深，且被黨派鬥爭、地方派系、資本利益綁架已久的政府，能夠真正「聞聲救苦」。
沒錯，「依法行政」不妨礙救災，但「 依法行政」本身絕不會自動救災——如果執行法律的人（包括總統），沒有讓法律發光發熱的話。
（作者為政治大學法律系助理教授）
