揭開政府徵地不公義

撰文者:朱淑娟╱商業週刊 第1224期

位於台中市後裡區的中科三期要蓋聯外道路,農民謝龍雄家的八成梨園土地都要被徵收,每一棵梨樹,前台中縣政府不過才賠償新台幣三千八百五十元。

「這些都是阮從南投名間買樹苗回來種的,都已經超過五十年了。」七十多歲的謝龍雄,看著這些與他共同生活半世紀的梨樹,心痛的說,「突然說要徵收阮的土地,心裡很難受,農民是靠種水果生活,你突然拿去,以後生活要怎麼辦?」

程序不正義,是台灣土地徵收長期以來的問題。

土地,就像母親一樣,尤其對農民來說,不只是生財工具,更在其上孕育了豐富的生命,陪著人民一起成長。國家要拿走土地,若沒有一套「正義」的程序,弱勢的人民常被犧牲,也飽嘗身心煎熬。不只謝龍雄因此差點尋短,民國九十九年八月三日,苗栗縣竹南鎮大埔,七十三歲的朱阿嬤,更以身殉土地,向國家發出最嚴厲的抗議。

究竟台灣的土地徵收,存在哪些程序不正義?

徵收理由沒講明!符不符合公益性,不能政府說了算

台灣土地徵收,起於民國三十八年的「三七五減租」、「耕者有其田」等政策,威權時代下,人民不敢反對,於是政府把徵收民地視為當然。

一直到民國八十九年,《土地徵收條例》公佈實施,才有專法處理土地徵收,雖然相較過去,土地徵收程序較嚴謹、補償也較周延,但許多條文空有規範,卻落實不足,導致人民的土地財產持續被侵害。

政大地政系教授徐世榮說,台灣土地徵收非常浮濫,已到了剝奪基本人權的地步。他舉例,台灣土地面積是日本的十分之一,但徵收案件卻是日本的十倍。土地徵收要符合「公共利益、必要性、最後不得已手段、合理補償」等四個前提,而且要先走完前三個程序,人民同意了才能討論補償。

但政府往往掌握「公益」的詮釋權、程序的主導權,人民不能拒絕,而且在徵收過程中飽受被剝削的痛苦。

公益、私益,都是抽象的名詞,徐世榮認為,必須透過嚴謹的行政程序,公開、公平讓權利相關人參與、定義,不是政府說了算,或由少數專家來裁定。

台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全認為,政治、經濟合流,常刻意模糊公益、私益。財團以發展為名「劃地」,政府以都市發展為名「圈地」,當公權力介入,人民無法拒絕,只能被迫賤賣土地。

地目變更玩把戲!猛端都市計畫,政府、財團最受益

內政部地政司司長蕭輔導認為,《土地徵收條例》第三條規定,可依公益需要徵收土地的項目有十個,一到九項屬於國防、交通、水利等公共設施而徵收土地,大致上沒什麼爭議,「公共設施當然需要,你能說這樣徵收不對嗎?」

但蕭輔導認為較大的問題出在第十項:「其他依法得徵收土地之事業。」許多機關在各自主管的法令中,都有土地徵收對於公益利益的詮釋,例如《科學園區設置管理條例》、《產業創新條例》等等,這些必須由各主管機關來檢討改進。

徐世榮指出,土地徵收分為一般徵收、區段徵收。近年來地方政府大力推動區段徵收,先把農地變更為工業區、科學園區、學校,找到「公共利益」的名目後,接著再推動「特定區計畫」進行區段徵收,許多特定區計畫比科學園區還大。

政府及財團,是區段徵收最大的受益者,人民卻深受其害。徐世榮表示,政府進行區段徵收時都宣稱,透過土地價值轉換,人民可拿回四○%到四五%的土地,但他強調那是指平均,一般約只有二○%到三○%,而且是不能選擇的地。

民國七十六年停徵田賦後,農地對地方財政沒有幫助,如果農地轉變成工業區或都市用地,地方政府就可以課到地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅等四大稅目。加上各地方政府財政困難,於是大家紛紛想到用變更土地的方式來擴充財源,為此端出種種「都市計畫」大餅。

農委會統計,各地計畫人口遠高於現況人口,台北市最高超過八五%;台中、嘉義超過七○%;高雄、台南、新竹都超過六○%。

專挑農地太不公!吃定農村只剩老人,抗爭阻力較小

值得注意的是,農地變更為學校也成為趨勢之一。新竹縣政府配合高鐵,在竹北、竹東、芎林一帶推出「璞玉計畫」(後改名為台灣知識經濟旗艦園區),由交通大學主導,以交大竹北校區為軸心,設計一個高科技研發聚落,計畫徵收四百多公頃土地及農地。十多年前民眾組成「竹北反璞玉自救會」抗爭至今,民國九十八年十月八日到交通大學抗議,質疑交大配合縣政府炒地皮,犧牲人民財產。

新竹竹東二重埔,則是典型的「特定區計畫」區段徵收,計畫將新竹科學園區預定地以南的農業區及保護區納入開發,包括二重裡在內總計四百四十三公頃的土地,將被徵收做為科學園區之用。

二重裡的劉家田地上,插滿藍色、黃色的旗子,旗子上「還我農權,停止徵收」巨大的字迎風飛舞。這裡從民國七十年起被公告為新竹科學園區特定區,三十年來,土地被徵收的威脅從未停止過。

土地自救會會長劉慶昌的祖父,民國四十二年搬到這裡,買了三甲地,房子從民國四十七年到四十九年,蓋了兩年才完成。牆角是石頭,外圍是竹籬笆,門前依客家人習俗種了兩棵板葉樹。他還記得當年蓋房子時,二十部牛車拉磚、拉水泥從田埂運來。祖父母縮衣節食,一磚一瓦的蓋起了這個家,如今劉家的房跟地都還保留著。

劉慶昌說:「我們都是窮過來的,所以會珍惜,等失去了,再爭取就太慢了。」他強調,祖產要留給子孫,因為土地是無價的,至少一年種兩次稻,溫飽沒問題。如果把地賣了變鈔票,鈔票就會變翅膀,不見了。「你用一紙公文,就要搶我的土地,那跟強盜又有什麼差別?」劉慶昌強調,「如果徵收的必要性不明不白,難道我們不能保有自己的家嗎?」

農委會企畫處副處長陳耀勳統計,從民國八十四年到九十八年,「農業用地」變更了四萬九千七百公頃,其中以「新訂或擴大都市計畫」與「都計農業區變更」最多,合計三萬七千八百公頃,佔七六%。其次是高速鐵路及快速道路,科學園區及工業區佔第三位。

而政府或財團之所以相中農地,政大地政系教授徐世榮分析,是基於「最小抵抗原則」,農村窮得只剩老人和土地,相較於都市土地,農地變更的阻力較小,所以多數設施都選在弱勢地區,這是典型的環境不正義。

近來農地不斷釋出,也加速農田消失。即使《土地徵收條例》明訂徵收土地應儘量避免耕地,但包括科學園區、工業區在選地時,都希望找地勢平坦的土地,於是地形完整的大片農地、優良農地就優先被考量。

農地消失也可能威脅台灣糧食安全。農委會農糧署糧食儲運組副組長黃昭興統計,民國九十八年台灣以熱量計算的綜合糧食自給率只有三二%,遠低於日本的四一%、南韓的四五%、英國的七○%,行政院正透過各種方式搶救糧食自給率,其中就要求應強化農地管理機制。

然而,政府要地有很多方法,最後不得已才動用徵收。徐世榮舉例,德國徵收土地時可以開價到市價五倍之多跟地主協商,但如果地主還是不賣地,整個道路計畫可能取消。而台灣卻是反過來,把土地徵收視為最優先且唯一的手段。

協議過程攏係假!發文或印說明書,不顧農民不識字

另外,台灣許多科學園區、工業區因閒置嚴重,用低價出租給業者,但業者沒有開發,卻還要繼續徵收人民的土地。四月十四日,內政部駁回後龍科技園區案,原因之一就是苗栗縣尚有大量空閒工業區,再徵收民地的必要性不足。

《土地徵收條例》規定,政府應先與所有權人協議價購,但實務上所謂協議價購,卻是政府發個文或開個說明會,只要民眾表達不同意,政府則片面指協議價購不成。徐世榮強調,這是假的協議價購,真要協議應該一個一個去談。

中科四期二林園區預計徵收園區內的相思寮住戶,陳黃媛阿嬤、蔡閒花阿嬤都不識字,去年七月二十二日,彰化縣政府在二林園區辦公室舉辦安置說明會,她們沒到服務台拿說明書,「看嘸啊,拿也沒有用。」蔡閒花阿嬤抱怨:「信一直寄來啊,又看不懂,只要收到縣府的信就昧吃昧睏(編按:台語吃不下、睡不著之意)。」這是什麼樣的協議?

相思寮農民楊玉洲的大兒子楊振典,民國九十八年四月十四日營建署區域計畫委員會第一次審查中科四期開發案時,就到場表達政府未與住戶溝通,讓老人家們相當擔心。環評會、區委會審查期間,老人家也一再北上奔波抗議,最後環評會、區委會在未處理土地徵收爭議下過關了。

在居民持續抗爭後,行政院政策指示保留相思寮,但因溝通不足,許多傷害已來不及彌補。位於相思寮外圍的「農場巷」還有陳正宗等三戶、以及附近單獨住家王錫溪一戶無法保留。民國九十八年四月起,陳正宗跟著相思寮住戶四處抗爭,他不只一次對著官員怒吼:「為什麼相思寮可以保留,我的就不行,院長明明答應我了啊。」事實上只要園區做點調整,陳正宗的家就可保留下來,六百多公頃的園區竟容不下這四戶人家?今年三月二十九日環評審查會,陳正宗懷抱最後希望到場,但環評委員不願處理,陳正宗傷心而回,今年底就要被迫離開他住了大半個人生的家。

土地正義要伸張!發揮公民力量,民告官照樣告得贏

針對目前土地徵收的不公義、不合理,台灣農村陣線於民國九十九年十一月十二日提出民間版修法條例,要求開發者在計畫中應附「公共利益評估報告」,以檢視開發的公益性。

現行土地徵收價格通常只有公告地價加四成,與市價差距過大,應修法改成依市價補償。土地徵收應事先舉行聽證會,落實公民參與。

另外徐世榮認為,內政部的土地徵收審議委員會並未善盡把關之責,而且資訊從未公開,未來應訂定民眾參與機制,例如審查會前相關資訊應上網、審查過程應開放民眾及媒體參與、審查結果應上網公告以落實全民監督。

蕭輔導表示,未來將要求面積在三十公頃以上的開發案,在都市計畫、區域計畫審議前,就要先到土地徵收委員會報告,審查是否具有公益性、必要性。至於是否開放民眾、媒體採訪,他表示:「儘量朝這個方向努力。」

過去農民總認為,民鬥不過官,只要政府要徵的地,農民只能忍氣吞聲。但中科三期七星基地,民國九十五年六月三十日通過環境影響評估審查,事後廖明田、陳欽全等六位後裡農民質疑,審查不符合程序正義而提起撤銷環評之訴,民國九十九年一月二十一日最高行政法院判決,撤銷中科三期環評結論。

這是台灣第一件農民透過司法撤銷環評結論的案例,而這個官司竟然打贏了,對全國農民有相當大的啟發作用,原來人民還是可以站出來跟政府計較。

六十二歲的廖明田在後裡出生,十幾歲就開始種田,一生沒有換過別的工作。為了打官司,廖明田、陳欽全等六個農民發起成立協會。當時很多村民懷疑「告得贏嗎?」傍晚廖明田在客廳放下喝了一半的熱茶,從抽屜裡拿出「後裡鄉農業與環境保護協會」的證書笑著說:「實在也不簡單,民告官,還告贏。」不過他接著表情嚴肅:「我們不是亂來,是很理性抗爭。」

後裡農民的勇氣,也鼓勵其他地區農民站出來,這些年來各地反抗土地徵收事件風起雲湧。今年四月,包括台南市東山區永揚垃圾場環評被撤銷、苗栗縣後龍科技園區被駁回、彰化大城國光石化停建,都是公民力量崛起的最好證明。

廖本全說:這些結果也是公民力量的覺醒以及勝利,「人民站出來對抗不良體制,台灣社會就一定會成功、一定要成功。」

【延伸閱讀】這5大良田,也岌岌可危

1.新竹-竹北、芎林 447公頃
開發案:台灣知識經濟旗艦園區
保存理由:竹北東海裡,據傳是日據時代台灣兩大進貢給日本天皇的「御米」產區。

2.新竹-竹東二重埔 443公頃
開發案:竹科特定區開發案
保存理由:竹東地區有九降風之助,少蟲害,是少見天生不需使用農藥的地區。

3.台中-大雅 3,100公頃
開發案:中科特定區開發案
保存理由:大雅是全台碩果僅存的小麥之鄉和稀少的紅薏仁產地;徵地中約300公頃為特定農業區。

4.台中-烏日 499公頃
開發案:烏日溪南產業特定區計畫案
保存理由:計畫徵收的土地中,有近95%屬於特定農業區。

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